ЗАКЛЮЧЕНИЕ Института экономики города на проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил, обязательных при заключении управляющей организацией или товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специал

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Института экономики города на проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил, обязательных при заключении управляющей организацией или товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом договоров с ресурсоснабжающими организациями»

Министерством регионального развития Российской Федерации направило на согласование в федеральные органы исполнительной власти проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил, обязательных при заключении управляющей организацией или товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом договоров с ресурсоснабжающими организациями» (далее – также проект постановления). Данный документ подготовлен в соответствие с поручением, содержащемся в части 1 ст. 157 Жилищного кодекса Российской Федерации, и призван урегулировать  условия договоров управляющих организаций, товариществ собственников жилья и жилищных кооперативов с ресурсоснабжающей организации, по которым далеко не всегда удается достичь разумное, взвешенное, паритетное и взаимовыгодное соглашение сторон в силу различных, в том числе и объективных  причин.
Разработанный проект содержит существенные недостатки.
1. Основные недостатки проекта постановления заключаются в следующем:
1.1. Действие проекта Правил не выведено из-под воздействия многочисленных актов Правительства Российской Федерации, регулирующих вопросы ресурсоснабжения  и не синхронизируется с этими документами. Это создает правовую коллизию и приведет к неоднородной правоприменительной и судебной практике. Необходимо установить приоритет специальных норм проекта Правил над иными нормативными правовыми актами в сфере ресурсоснабжения многоквартирных домов. Без этого принятие проекта постановления теряет смысл. Вместо этого, проект Правил (пп. 9 пункта 15) предлагает воспроизводить  в договоре положения актов, имеющих общее назначение и не учитывающих специфику правоотношений между управляющей организацией или товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом договоров с ресурсоснабжающими организациями.
1.2. Придание обратной силы Правилам, обязательным при заключении управляющей организацией или товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом договоров с ресурсоснабжающими организациями (далее – проект Правил) не соответствует ст. 422 Гражданского кодекса Российской Федерации, в которой обратная сила может придаваться только номам федерального закона (п. 2 ст. 422 Гражданского кодекса Российской Федерации). В остальных случаях «Договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения».
1.3. Утверждение проектом постановления формы договора о приобретении коммунальных ресурсов (абз. 2 п. 1 проекта постановления) выходит за рамки поручения, сформулированного в ч. 1 ст. 157 Жилищного кодекса Российской Федерации и содержательно ограничит разнообразие особенностей договоров ресурсоснабжения. Правительство имеет поручение только устанавливать «правила, обязательные при заключении управляющей организацией или товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом договоров с ресурсоснабжающими организациями».
1.4. Распространение проекта Правил на жилые дома выходит за пределы поручения, сформулированного в части 1 ст. 157 Жилищного кодекса Российской Федерации. Действие Правил ограничено только случаями заключения договоров ресурсоснабжающими организациями с управляющей организацией или товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом, а не собственниками жилых домов.
1.5. Проект Правил не содержит четкого указания на то, что за качество предоставления коммунальных услуг в многоквартирном доме отвечают управляющие организации, товарищества собственников жилья, жилищные или иные специализированные потребительские кооперативы, а ресурсоснабжающие организации отвечают за качество подачи соответствующих коммунальных ресурсов в многоквартирный дом и предоставление услуг водоотведения от такого дома.
1.6. Представляется неоправданным подход проекта Правил (пункты 6, 13 и др.), согласно которому управляющая организация заключает один договор ресурсоснабжения на все дома, находящиеся у нее в управлении. С учетом права собственников в любое время изменить способ управления управляющей организацией (ч. 3 ст. 161 Жилищного кодекса Российской Федерации) договоры ресурсоснабжения целесообразно заключать пообъектно: по каждому многоквартирному дому. Это упростит координацию процедур расчетов (определение объема потребленных коммунальных ресурсов, снижения платы при наличии временно отсутствующих потребителей и отсутствии коллективных приборов учета), контроля качества и снижения платы при его нарушении) и расторжения договора или перемены лиц в обязательстве, например, при создании товарищества собственников жилья.
1.7. Перечень информации, содержащейся в оферте, сформулирован только для случая, когда предложение заключить договор направляется управляющей организацией, товариществом собственников жилья или жилищным потребительским кооперативом. Но предлагать заключить договор ресурсоснабжения вправе любая сторона договора. Такое ограничение представляется нерациональным. Представляется необходимым обеспечения зеркальности норм проекта Правил о направлении оферты как для управляющих организаций, товариществ собственников жилья или жилищных потребительских кооперативов, таки для ресурсоснабжающих организаций (в частности, пункты 8, 9, 12 и 14).
1.8. Установление обязанности прилагать к оферте «заверенные государственным органом, осуществляющим ведение ЕГРЮЛ» учредительные документы (пункт 10 проекта правил) создает избыточные административные барьеры в сфере ресурсоснабжения.
1.9. Существенные условия договора приводятся в проекте Правил (пункт 15) назывным образом, а не в виде формулировок условий договоров ресурсоснабжения, что снижает полезность разработанного документа. Представляется целесообразным изменить этот подход и включить в проект правил варианты (при необходимости несколько вариантов) условий договоров, как общих (присущих всем договорам ресурсоснабжения), так и присущих договоров о приобретении отдельных видов товаров и услуг ресурсоснабжающих организаций. При этом необходимо обеспечивать координацию договоров ресурсоснабжения и требований Правил предоставления, приостановки и ограничения предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных и жилых домах. Одного упоминания Правил предоставления, приостановки и ограничения предоставления коммунальных услуг в пп. «в» пункта 2 проекта Правил явно недостаточно. При такой технике изложения миссия рассматриваемого документа не будет достигнута.
1.10. В проекте Правил не урегулирован вопрос о предоставлении ресурсоснабжающей организацией скидки управляющим организациям, товариществам собственников жилья и жилищным кооперативам, обеспечившим установленный уровень оплаты потребленных в многоквартирном доме коммунальных ресурсов и услуг водоотведения. Особенностью отношений, регулируемых договорами ресурсоснабжения, является невозможность обеспечить 100-процентрый сбор платы за коммунальные услуги. В лучшем случае сбор платы за коммунальные услуги находится на уровне 95 – 98 % начисленных за прошедший месяц (расчетный период) платежей (т.е. без учета погашения задолженности за предшествующие расчетные периоды). Это дает возможность ресурсоснабжающим организациям систематически начислять штрафные санкции исполнителям коммунальных услуг и инициировать процедуры банкротства. Наличие данной проблемы является основным фактором стремления управляющих организаций, товариществ собственников жилья и жилищных кооперативов уклоняться от нормативно установленной обязанности  быть исполнителями коммунальных услуг и приобретать для этого необходимые коммунальные ресурсы. Решение данной проблемы было одной из важнейших задач рассматриваемого документа. Этот недостаток нуждается в устранении в данном проекте Правил. В законодательстве Российской Федерации нет прямых или косвенных запретов предоставлять скидки при реализации товаров и услуг по регулируемым тарифам. Основанием для урегулирования данного вопроса являются: п. 4 ст. 421, п. 1 ст. 422, ст. 424 и п. 4 ст. 426 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункт 191 ч. 1 ст. 265 Налогового кодекса Российской Федерации. При предоставлении скидки регулируемый тариф не изменяется. Изменению подлежит стоимость потребленного в течение расчетного периода коммунального ресурса. Если Правительство Российской Федерации урегулирует предоставляемую управляющей организации, товариществом собственников жилья и жилищным кооперативам скидку, то никто (налоговые органы, суды и проч.) не сможет квалифицировать ее как прощение долга или дарение (такие прецеденты есть). Тогда появится основание для учета объемов скидок (как внереализационных расходов - пункт 191 ч. 1 ст. 265 НК РФ) при установлении тарифов, что можно сделать на уровне документов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти по вопросам ценообразования. Положение о  предоставления скидок может носить временный характер ( например, на пять лет), что даст время для нахождения иного, экономического решения проблемы неполной собираемости платежей.
1.11. Вместо предложения конкретной процедуры разрешения разногласий по объему потребленных коммунальных ресурсов и услуг водоотведения при отсутствии урегулирования таких условий договора ресурсоснабжения проект Правил (пункт 13) предлагает каждой стороне учитывать «свой» объем до урегулирования разногласий. Такой подход просто делает разногласия хроническими на неопределенно длительное время. Если нет предложений по алгоритмам расчета объема потребления, то необходимо установить процедуры разрешения разногласий (конкретные действия сторон договора, сроки, последствия и др.).
1.12. Проект Правил (подпункт 2 пункта 19) содержит положение о   включении в договор ресурсоснабжения порядка предоставления ресурсоснабжающей организации сведений о показаниях индивидуальных (квартирных) приборов учета.  При наличии в доме коллективных (общедомовых) приборов учета управляющие организации, товарищества собственников жилья и жилищные кооперативы должны оплачивать ресурсоснабжающей организации потребленный объем коммунального ресурса по показаниям такого прибора учета. Следовательно,  у ресурсоснабжающей организации нет потребности в сведениях о показаниях индивидуальных приборов учета.
1.13. Вызывает сомнение правомерность синхронизации в подпункте 4 пункта 21 проекта Правил рассрочки в оплате коммунального ресурса с рассрочкой в оплате коммунальные услуги. Эта норма может привести к злоупотреблению со стороны управляющих организаций, товариществ собственников жилья и жилищных кооперативов и неполучению ресурсоснабжающей организацией требуемого для выполнения производственной программы финансирования. Предоставление исполнителем рассрочки в оплате коммунальных услуг предусмотрено действующими Правилами предоставления коммунальных услуг и проектом Правил предоставления, приостановки и ограничения предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных и жилых домах. Но это право самого исполнителя коммунальных услуг, которое не должно деформироваться в обязанность для ресурсоснабжающей организации. В этом же пункте представляется необоснованным установление привязки предоставления рассрочки с 25-ти процентным уровнем снижения платы по сравнению с аналогичным расчетным периодом предыдущего года потребителями, которым предоставил рассрочку исполнитель коммунальных услуг. Величина такого ограничения не обоснована. Представляется избыточным введение в подпункте 4 пункта 21 проекта Правил ограничения начисления процентов на предоставляемую рассрочку.
1.14. Установление в подпункте 5 пункта 21 проекта Правил обязательности прямых расчетов собственников помещений в многоквартирном доме с ресурсоснабжающей организацией в перспективе имеет шанс противоречить положениям статьи 155 измененной проектом федерального закона № 435903-5 редакции Жилищного кодекса Российской Федерации. В настоящее время это положение противоречит пункту 90 Правил функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики, утвержденных постановлением Правительства РФ от 31 августа 2006 г. № 530.
1.15. Содержащийся в подпункте 3 пункта 22 проекта Правил запрет введения ограничения и (или) приостановки ресурсоснабжающей организацией предоставления коммунальных ресурсов представляется неоправданным и нереализуемым. Во-первых, ресурсоснабжающие организации должны иметь возможность воздействовать на управляющие организации и ТСЖ, не выполняющие обязательства по оплате потребленных в многоквартирном доме коммунальных ресурсов, а во-вторых, оперативное ограничение и (или) приостановка подачи коммунальных ресурсов в многоквартирный дом может быть связана с предотвращением или ликвидацией аварийных ситуаций как в доме, так и за его пределами. При этом предложенный в подпункте «з» пункта 23 проекта Правил срок оповещения о причинах ограничение и (или) приостановка подачи коммунальных ресурсов в многоквартирный дом «в течение суток» неоправданно большой.
1.16. Проект Правил не устанавливает мер по предотвращению порочной практики заключения договоров теплоснабжения в преддверии отопительного периода. Такая практика применяется теплоснабжающими организациями с целью уменьшения времени для обсуждения условий таких договоров и оказания дополнительного давления на управляющие организации, товарищества собственников жилья и жилищные потребительские кооперативы. Представляется, что договоры теплоснабжения не должны заключаться на один год, а период из согласования должен заканчиваться не позднее августа текущего года.

2. Другие замечания по проекту Правил:
2.1. Вызывает сомнение оправданность установления проектом Правил (пункт 2) принципов. Предмет рассматриваемого проекта предельно конкретен, чтобы использовать нормы-принципы. Представляется, что применение норм-принципов вызовет трудности у правоприменителей, правоохранительных органов и судов.
2.2. Понятие «точка поставки» необоснованно раскрывается в проекте правил (пункт 3 проекта Правил) универсально для всех случаев как граница общего имущества. На самом деле такое понимание возможно только в случае отсутствия коллективных (общедомовых) приборов учета. При наличии соответствующих коллективных (общедомовых) приборов учета точки поставки будет совпадать с такими приборами. С точкой поставки всегда совпадает граница эксплуатационной ответственности. Но проект Правил эти понятия раскрывает без взаимной увязки.
2.3. Предложенное проектом Правил (пункт 3 проекта Правил) согласование собственниками помещений с исполнителем коммунальных услуг границы эксплуатационной ответственности вызывает возражение. Представляется, что исполнитель коммунальные услуги должен отвечать перед собственниками за всю соответствующую внутридомовую инженерную систему, входящую в состав общего имущества в многоквартирном доме. При этом в отношении внутридомовой инженерной системы от границы помещений в доме до соответствующего коллективного (общедомового) прибора учета работы по содержанию и ремонту должен выполнять сам исполнитель или привлеченное им лицо, а в отношении ВДИС от соответствующего коллективного (общедомового) прибора учета до границы общего имущества в многоквартирном доме работы по содержанию и ремонту ВДИС должна выполнять соответствующая ресурсоснабжающая организация (она прямо заинтересована в надлежащем техническом состоянии этого отрезка ВДИС). При этом управляющая организация будет отвечать перед собственниками помещений в многоквартирном доме за состояние всей ВДИС, а перед ней за состояние участка ВДИС от соответствующего коллективного (общедомового) прибора учета до границы общего имущества в многоквартирном доме будет на основании подрядного договора отвечать соответствующая ресурсоснабжающая организация. То есть согласование и оформление «границы эксплуатационной ответственности» должны осуществлять управляющая организация, товарищество собственников жилья или жилищный кооператив и ресурсоснабжающая организация. Если остается подход рассматриваемого проекта правил, то собственники помещений должны заключать с соответствующими ресурсоснабжающими организациями договоры содержания и ремонта ВДИС от соответствующего коллективного (общедомового) прибора учета до границы общего имущества в многоквартирном доме, что противоречит нормам Жилищного кодекса Российской Федерации.
2.4. Вызывает сомнение корректность введения нового и неизвестного жилищному законодательству понятия «объект» и правомерность его определения. Признаками многоквартирного или жилого дома не является наличие договоров, содержащих условия предоставления коммунальных услуг. Если завтра такие договоры перестанут быть обязательными, указанные дома от этого не потеряю статус многоквартирного или жилого дома. Кроме того, далее по тексту к понятию объект причисляются, в частности, и «надворные постройки индивидуального домовладения», что свидетельствует о непродуманности и непоследовательности применяемых терминов. Необходимо вместо термина «объект» использовать общепринятый термин «многоквартирный дом». При этом будет устраняться неправомерное распространение проекта Правил на жилые дома, о котором говорилось выше.
2.5. Представляется неоправданным давать в проекте Правил поименованный закрытый перечень договоров, подлежащих заключению с соблюдением обязательных условий, устанавливаемых рассматриваемыми Правилами. Для описания договоров, на которые распространяется действие проекта Правил, целесообразно ограничиться только указанием сторон договора (управляющая организация, товарищество собственников жилья, жилищно-строительный, жилищный или иной специализированный потребительский кооператив и ресурсоснабжающие организации) и предмета договоров (приобретение товаров и услуг ресурсоснабжающей организации для предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирном доме), как это сделано в ч. 1 ст. 157 Жилищного кодекса Российской Федерации. Это исключит возможные споры и неоднозначное применение рассматриваемого проекта постановления.
2.6. Не соответствует законодательству Российской Федерации применение в проекте Правил слова «поставка» в качестве универсального понятия. Это связано со специальным регулированием Гражданским кодексом Российской Федерации (параграф 3 гл. 30) договора поставки и отличия такого договора от договоров купли-продажи, договоров ресурсоснабжения и других.
2.7. Среди существенных условий договора в проекте Правил приводится много положений, которые вообще не могут считаться существенными условиями договора. Например, в пп. 1 пункта 15 и пункт 16 проекта Правил в качестве существенных условий указываются «сведения информационного характера».
2.8. Не имеет смысла воспроизводить в проекте правил положения Гражданского кодекса Российской Федерации о сроке рассмотрения оферты, форме договора, протоколе разногласий и положения обычаев делового оборота о количестве экземпляров договора, о понуждении ресурсоснабжающей организации к заключению договора в случае отказа или уклонения от заключения договора. Причем, какие либо ссылки на нормы Гражданского кодекса Российской Федерации отсутствуют. Часть таких положений в тексте дублируется.
2.9. Предложенный в проекте перечень «содержащейся в оферте «информации» (пункт 9 проекта правил) является закрытым, что неоправданно ограничивает усмотрение сторон договора и при наличии особенностей приведет к необходимости нарушать установленный проектом правил порядок.
2.10. Избыточным являются  положения пункта 10 проекта правил о перечне прилагаемых к оферте документов. Это неоправданно увеличивает объем текста.
2.11. Увязка в пп. «и» пункта 16 проекта Правил информации о применяемых ресурсоснабжающей организацией тарифах с возможностью покупателя (исполнителя коммунальных услуг) использовать нормы жилищного законодательства об уведомлении граждан об изменении тарифов явно избыточно, не содержит никакого нового регулирования.
2.12. Представляется целесообразным установить в проекте правил условие договора ресурсоснабжения, учитывающее зависимость ответственности исполнителя коммунальных услуг перед ресурсоснабжающей организацией от эффективности мер, применяемых к должникам по оплате коммунальных услуг, в частности, от применения пени, установленной частью 14 статьи 155 Жилищного кодекса Российской Федерации.
2.13. Требуют редактирования отдельные нормы. Например, «по каждому объекту, на который будет производиться поставка коммунального ресурса», «в порядке, установленных Правилами предоставления коммунальных услуг» (данные правила будут практически синхронно заменены Правилами предоставления, приостановки и ограничения предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных и жилых домах).

3. Выводы:
3.1. В проекте не учитывается, что принимаемые Правила должны устанавливать правила, обязательные при заключении управляющей организацией или товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом договоров с ресурсоснабжающими организациями. Вместо этого многие положения проекта Правил содержат не положения условий договоров ресурсоснабжения, а регулирование различных вопросов в сфере ресурсоснабжения, то есть правила обязательные после заключения таких договоров. Проект правил фактически имеет вид «Правил ресурсоснабжения».
3.2. Проект постановления и проект Правил выходит за установленные ч. 1 ст. 157 Жилищного кодекса Российской Федерации пределы поручения Правительству Российской Федерации.
3.3. Проект постановления в предложенной редакции не может быть принят без доработки.

4. Предложения:
4.1. Положения проекта Правил необходимо формулировать так, чтобы их можно было без каких-либо интерпретаций включать в договоры ресурсоснабжения. Второстепенные условия договоров ресурсоснабжения по вопросам, которые не являются проблемными и могут быть самостоятельно урегулированы сторонами договора, необходимо исключить из рассматриваемого проекта Правил.
4.2. Целесообразно не дублировать в проекте Правил положения еще не утвержденного проекта Правил предоставления, приостановки и ограничения предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных и жилых домах, а использовать при формулировании обязательных условий договоров ресурсоснабжения ссылки на указанные Правила предоставления, приостановки и ограничения предоставления коммунальных услуг. Это позволит избежать противоречий между двумя постановлениями Правительства Российской Федерации.
4.3. Как вариант, условие о предоставляемой управляющим организациям, товариществам собственников жилья и жилищным кооперативам, обеспечившим установленный уровень оплаты потребленных в многоквартирном доме коммунальных ресурсов и услуг водоотведения, скидке можно сформулировать в следующем виде: «При выполнении абонентом соответствующих условий Договора стоимость товара определяется с учетом предусмотренной настоящим Договором скидки. Ресурсоснабжающая организация ежемесячно предоставляет абоненту (управляющей организации, товариществу собственников жилья либо жилищному кооперативу или иному специализированному потребительскому кооперативу) скидку в размере ( например, на один процентный пункт меньше среднемесячной задолженности собственников помещений за предшествующий календарный год в данном многоквартирном доме) за ____ (соответствующую коммунальную услугу) от стоимости потребленных в многоквартирном доме _____ (товаров и услуг такой ресурсоснабжающей организации), но не более десяти процентов.  До возникновения тех обстоятельств, которыми настоящий Договор обусловливает предоставление скидки, расчеты между Сторонами проводятся исходя из стоимости товаров и услуг РСО, рассчитанных без учета скидки. При возникновении указанных обстоятельств излишне оплаченные абонентом суммы подлежат возмещению в порядке и на условиях, предусмотренных настоящим Договором».
Такой механизм будет стимулировать управляющие организации и ТСЖ каждый календарный год снижать процент недосбора, так как, с одной стороны, если фактический недосбор не покрывается скидкой (снижение уровня собираемости платы по сравнению с предыдущим годом), то остается риск несостоятельности исполнителя коммунальных услуг, а с другой стороны, если уровень фактического недосбора менее размера предоставленной скидки, то появляется возможность оставить себе разницу недосбором и скидкой. Во втором случае год от года размер недосбора будет уменьшаться. Установление единого дифференцированного по годам фиксированного размера скидки представляется нецелесообразным в связи с тем, что при таком подходе не будут учитываться различные уровни недосбора в отдельных многоквартирных домах.
4.4. Целесообразно отложить принятие рассматриваемого проекта, так как в самое ближайшее время предполагается принятие проекта федерального закона № 435903-5 «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Положения указанного проекта федерального закона в рассматриваемой сфере могут отличаться от положений проекта Правил, что может привести к неоднородной правоприменительной практике. В частности предполагается установление обязательности заключения договоров ресурсоснабжения управляющей организацией, товариществом собственников жилья и жилищным кооперативом, что не учтено в проекте Правил.